اقتصاددانان سرخوشی که باید محتاط باشند!
کرونا و سرنوشت گردشگری ۱۴۰۰
سال ۱۴۰۰ کجا سرمایه‌گذاری کنیم؟
تحریم‌ها، دورکاری و وضعیت بازار کار
۱۴۰۰ سال مناسبی برای راهاندازی کسب‌وکار آنلاین است؟
تهران- ایرناپلاس- تکامل یا بحران، دو پدیده‌ای که می‌گویند چهل‌ساله‌ها با آن مواجه می‌شوند. اقتصاد چهل ساله ایران بعد از انقلاب اسلامی به تکامل نزدیک‌تر است یا بحران؟ روایت طهماسب مظاهری، یکی از کارگزاران اقتصادی نظام در این سال‌ها، خواندنی است.
برای پاسخ به اینکه اقتصاد چهل‌ساله ایران به تکامل نزدیک‌تر است یا بحران، لازم است مسیری که اقتصاد کشورمان از ابتدای حیات چهل‌ساله‌اش در آن قدم گذاشته را بررسی کنیم، نقاط قوت و ضعف و چرایی وضعیت موجود را شناسایی و بر اساس آن قضاوت کنیم که اقتصادمان تکامل یافته یا اینکه دارد بحران چهل‌سالگی را از سر می‌گذراند.
این بررسی را در گفت‌وگو با طهماسب مظاهری انجام دادیم که در بخش عمده‌ای از این دوران، در مسئولیت‌های مختلفی حضور داشته و با پیچ و خم‌های این مسیر به‌خوبی آشناست. مرد پرمشغله و البته صبوری که تجربه حضور در سازمان برنامه و بودجه، ستاد اقتصادی دولت، وزارت اقتصاد و بانک مرکزی را دارد و می‌تواند چرایی و چگونگی مسایل و رخداد‌های اقتصادی ایران را ریشه‌یابی و آسیب‌شناسی کند.
وقتی موضوع مصاحبه و محورهای گفت‌وگو را با وی در میان گذاشتیم، بعد از کمی تأمل گفت: من اقتصاد ایران بعد از انقلاب را به چند دوره تقسیم می‌کنم و در هر دوره با توجه به شرایط دوره پاسخ می‌دهم.
آنچه در ادامه می‌آید، بخش اول گفت‌وگوی ایرناپلاس با طهماسب مظاهری است که از پیروزی انقلاب تا پایان دولت اصلاحات را در برمی‌گیرد.
**قانونگذاری در واکنش به مشکلات و کنترل نرخ ارز
ایرناپلاس: بحبوحه انقلاب اسلامی و با فاصله کمی از آن جنگ تحمیلی، شرایط خاصی را بر کشور حاکم کرد؛ الزامات سیاستگذاری اقتصادی در آن دوران چه بود؟
مظاهری: اولین دوره قابل بررسی در اقتصاد بعد از انقلاب را می‌توان از بهمن 1357تا شروع جنگ تحمیلی در سال 1359 دانست. در این دوره، تشکیل شورای انقلاب و آغاز جنگ تحمیلی در شهریور 1359 را داریم که دوره تغییر نظام سیاسی و اقتصادی کشور است. شور و هیجان پیروزی انقلاب در همه سطوح از جمله سیاست‌های اقتصادی حاکم بود و بخشی از قوانین اقتصادی با تصمیمات شورای انقلاب و بخش دیگر در قالب قانون اساسی و پس از آن، با تشکیل مجلس شورای اسلامی اتخاذ شد.
برخی از تصمیمات اقتصادی و قوانین این دوره، در واکنش به انتقادات، ایرادها و مشکلاتی بود که در ذهن مسئولان آن زمان وجود داشت که از جمله آن‌ها، می‌توان به قانون ملی شدن بانک‌ها، قانون اداره امور بانک‌های دولتی و قانونی که به قانون حفاظت از صنایع مشهور بود، اشاره کرد. همچنین در این دوره، نظام کنترل نرخ ارز برای جلوگیری از خروج سرمایه توسط مقامات رژیم سابق اتخاذ شد.
در کنار این تصمیمات، پدیده بیرون راندن مدیران واحدهای صنعتی از بخش تولید را داشتیم که خلأ مدیریت در واحدهای صنعتی و کاهش فعالیت‌های تولیدی را برای بخشی از صنایع به‌خصوص صنایع بزرگ ایجاد کرد. البته بخش کشاورزی، صدمه جدی نخورد، چون از پیش از انقلاب و حتی تا امروز، بیش از 90 درصد از بخش کشاورزی ما توسط بخش خصوصی اداره می‌شود. بخش کشاورزی در این دوره با همان تکنولوژی موجود و با کمترین آسیب، فعالیت خود را در این دوره کوتاه ادامه داد.
**کنترل مرکزی دولت، اقتضای شرایط جنگ
ایرناپلاس: با فاصله کمی از پیروزی انقلاب اسلامی، یک جنگ هشت‌ساله به کشور تحمیل شد که خسارات زیادی از نظر جانی و مالی (خصوصاً در حوزه زیرساخت) به کشورمان وارد کرد. افزون بر این، مصروف کردن منابع و امکانات در راستای پیشبرد جنگ نیز مسئله‌ای طبیعی است. در این دوران سیاستگذاری اقتصادی چگونه بود؟
مظاهری: بله، در دوران جنگ، اقتصاد ما خواه ناخواه باید متناسب با ویژگی‌های شرایط جنگی شکل می‌گرفت. جنگ هشت‌ساله نابرابری که در یک طرف آن، ایران بود با همه ظرفیت‌ها، مردم غیور و جوانانی با شهامت و البته تعداد اندکی از کشورهای خارجی که همراه ما بودند و تا حدودی کمک می‌کردند مانند لیبی، سوریه و کره شمالی. در طرف دیگر، عراق با همه ظرفیت‌های مالی و فنی و با پشتیبانی بسیاری از کشورهای دنیا قرار داشت. از جمله ابزارهای حمایتی و امکانات صدام، میراژهای فرانسه، آواکس‌های آمریکا، میگ‌های روسیه، بمب‌های شیمیایی آلمان و پول عربستان بود که با استفاده از این‌ها به ما صدمه می‌زد.
البته نتیجه این جنگ نابرابر، بیرون راندن صدام از خاک کشور بود و کشورهای بزرگ دنیا که حامی عراق بودند وقتی شکست عراق در غلبه بر ایران را دیدند، قطعنامه 598 را صادر کردند و امام هم با این روحیه که ما بنای تجاوز نداریم، آن را پذیرفتند. این یک خلاصه‌ای از دوران جنگ بود که نتایج اقتصادی به دنبال داشت.
در آن شرایط نابرابر، مأموریتی که به‌عنوان اولویت توسط امام خمینی(ره) برای دولت و حکومت تعیین شده بود «پشتیبانی تسلیحاتی و لجستیک از رزمندگان» و «تأمین معیشت قابل قبول و سهل برای مردم و جلوگیری از ایجاد شرایط سخت، قحطی یا گرانی سنگین » بود که در دوران جنگ برای هر کشوری رخ می‌دهد. دولت برای اینکه این دو وظیفه را انجام دهد به‌ناچار، نظام اقتصادی کشور را متناسب با شرایط اقتصادی جنگ تنظیم کرد.
شرایط اقتصادی جنگ ایجاب می‌کند که نظام ارزی چندنرخی، تحت کنترل و نظارت دولت باشد؛ تأمین کالا و خدمات وارداتی و به‌خصوص معیشتی، با نظارت، مراقبت و قیمت‌گذاری دولت انجام شود؛ سرمایه‌گذاری‌های جدید در قالب موافقت‌نامه‌های اصولی صورت گیرد؛ تمرکز اداری در اختیار وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های دولتی باشد و نظام بانکی، پولی و بازار سرمایه به‌صورت نظام‌های اداری و با کنترل مرکزی از سوی دولت تنظیم شود که این تصمیمات، سلیقه، ابتکار یا ابداع دولت ایران نبود.
در طول تاریخ، همه کشورها در شرایط جنگ، اقدامات مشابه را برای مدیریت و حفظ کشور و همچنین مقابله با دشمن انجام می‌دهند. آخرین تجارب از این نوع تصمیمات اقتصادی را می‌توان در دوران جنگ جهانی دوم و در کشور انگلستان مشاهده کرد که در مقابل آلمان انجام شد. حتی آلمان هم نظام حکومت تمرکزگرای نازیسم را برای پیشبرد اهداف خود حاکم کرد. فرانسه، ژاپن، ایتالیا و سایر کشورها به‌ناچار در زمان جنگ، تصمیماتی را اتخاذ کردند که ما نیز در دستور کار قرار دادیم.
**توفیق دولت موسوی در رسیدگی به اولویت‌های اقتصادی امام
ایرناپلاس: ارزیابی شما از عملکرد دولت دوران جنگ چیست؟ آیا در اجرای اولویت‌هایی که امام تعیین کرده بودند، موفق عمل کرد؟
مظاهری: به نظر من در این دوره هیئت دولت و به‌طور خاص آقای مهندس موسوی در اجرای این اولویت‌های تعیین‌شده عملکرد موفقیت‌آمیزی داشتند و در شرایطی که کشتی‌های نفت‌کش که درآمدهای نفتی ما را تأمین می‌کردند، از حملات موشکی مصون نبودند، مردم سختی، گرانی و کمبود کالا را احساس نمی‌کردند و نیازهای معیشتی تأمین شده بود و دغدغه نیازهای اولیه را نداشتیم، البته کالاهای لوکس کمتر بود یا وجود نداشت.
طرح‌های عمرانی اولویت بعدی دوران جنگ بود. از ویژگی‌های این دوره، تعطیل نشدن طرح‌های عمرانی است. با وجود جنگ، فرصتی برای توسعه امور زیربنایی کشور وجود نداشت. حجم طرح‌های عمرانی به‌شدت محدود شد، اما هیچ‌گاه صفر نشد. بانک‌های ما دولتی شد و نرخ‌های چندگانه برای ارز تعیین شد و حتی در اواخر دوران جنگ، کسانی که کامیون داشتند موظف به خدمت به جبهه‌ها بودند که این‌ها، الزامات دوران جنگ است.
همان‌طور که تجربه انگلستان در دوران جنگ جهانی دوم نشان می‌دهد، در آن دوران با دستور چرچیل، کارخانه‌ها خط تولید خود را برای تولید ادوات جنگی تغییر می‌دادند. یعنی فعالیت تولیدی کارخانه‌ها، بر اساس دستور دولت تعیین می‌شد و این اقتضای سیاست‌های اقتصادی دوران جنگ است و دولت در این زمینه، کار ماندگاری انجام داد. البته پشتوانه این سیاست‌های اقتصادی، همت مردم بود.
**سه وظیفه دولت‌ها بعد از جنگ
ایرناپلاس: هنگامی که جنگ تمام شد، دولت باید چه کاری انجام می‌داد تا شرایط اقتصادی عادی شود؟
مظاهری: معمولاً هر کشوری بعد از جنگ، سه کار را انجام می‌دهد. اول، بازسازی مناطق جنگ‌زده و خرابی‌های جنگ و بازگرداندن جریان عادی زندگی به شهرهای درگیر جنگ است. دوم، اصلاح سیاست‌های اقتصادی است که به دلیل شرایط جنگی، به سیاست‌های اقتصادی تمرکزگرایانه تبدیل شده است. کشورها پس از جنگ، سیاست‌های اقتصادی را به شرایط عادی باز می‌گردانند که این اقدام در دولت آقای هاشمی، برنامه تعدیل ساختار اقتصادی نام گرفت. سومین اقدام دولت‌ها بعد از جنگ، توسعه طرح‌های عمرانی و زیربنایی کشور به‌منظور جبران عقب‌ماندگی‌های دوران جنگ است.
کشور ما پیش از انقلاب از نظر تجهیزات و امکانات زیربنایی، کشور فقیری بود و به‌جز چند شهر بزرگ، بقیه کشور به‌لحاظ زیربنایی، سد، پتروشیمی، مسیرهای ارتباطی و امکانات طرح‌های بزرگ، ضعیف بود. در زمینه راه‌آهن هم به غیر از راه‌آهن سراسری که متفقین در دوران جنگ جهانی دوم ساختند، مسیرهای ارتباطی ضعیفی داشتیم. در دوره اول بعد از انقلاب فرصتی برای این کار نبود و در دوره دوم به دلیل جنگ، این مسائل در اولویت نبود.
بعد از جنگ، رفع کمبودهای زیربنایی کشور و عقب‌ماندگی‌های دوران جنگ به‌عنوان یک اولویت در نظر گرفته شد. هر کشوری بعد از جنگ، این کارها را انجام می‌دهد. در تجربه کشورها می‌بینیم به دلیل حجم سنگین منابع مورد نیاز، این سه کار به‌تدریج انجام می‌شود. اول خرابی‌ها را آباد می‌کنند، بعد اصلاحات ساختاری انجام می‌شود و پس از آن در بلندمدت، برنامه‌های توسعه‌ای را اجرا می‌کنند.
**جسارت مرحوم هاشمی برای پیشبرد همزمان سه حوزه
ایرناپلاس: دولت مرحوم هاشمی که از آن به‌عنوان دولت سازندگی یاد می‌شود، این اولویت‌ها را رعایت کرد؟
مظاهری: آقای هاشمی به‌عنوان رئیس‌جمهوری و البته دولت و همین‌طور مجلس و رهبری، این همت، جرئت، جسارت و شهامت را از خود نشان دادند که این سه کار را همزمان انجام دهند؛ یعنی، بازسازی خرابی‌های جنگ، تعدیل اقتصادی و توسعه طرح‌های عمرانی همزمان با هم شروع شد که کار بزرگی بود.
بخش زیادی از خرابی‌های جنگ در آن هشت سال بازسازی شد و حیات و زندگی به شهرها بازگشت. طرح تعدیل اقتصادی به سمت آزادسازی نظام‌های اقتصادی مدیریت شده حرکت کرد. مقدمات فعالیت بانک‌های خصوصی در اواخر این دوره تنظیم شد. اصلاح سیاست‌های پولی و بانکی، تقویت بازار سرمایه و گسترش بیمه‌های تجاری و بیمه مرکزی از اقدامات این دوره بود.
در آن زمان نرخ‌های چندگانه ارز که از الزامات دوران جنگ بود به‌سمت تک‌نرخی شدن رفت. در دوران جنگ حدود 40 نرخ مختلف ارز برای مصارف گوناگون وجود داشت که در انتهای این دوره به سه نرخ تبدیل شد. مورد دیگر خصوصی‌سازی واحدهای دولتی بود که در همان دوره انجام شد.
از تبعات انجام همزمان بازسازی، اصلاح ساختاری و طرح‌های توسعه‌ای، افزایش نرخ تورم بود. به‌طوری که در سال 1374، تورم 49 درصدی را در هزینه‌های زندگی و تورم 61 درصدی را در قیمتهای عمده‌فروشی تجربه کردیم. این پدیده به‌طور طبیعی، نتیجه این اقدامات همزمان بود که برای آن، سیاست‌های اقتصادی از اقتصاد متمرکز دولتی به سمت سیاست‌های تعدیل و ایجاد رقابت در فضای کسب‌وکار تغییر جهت دادند.
**سیاست‌های جبرانی در دولت خاتمی
ایرناپلاس: آیا در دوران اصلاحات نیز این سیاست‌ها به‌صورت همزمان پیگیری شد؟
مظاهری: اجرای سیاست‌های جبرانی در کنار سیاست‌های اصلاح ساختار اقتصادی در دولت آقای خاتمی، مانع از تجربه مجدد تورم‌های سنگین دوران آقای هاشمی شد. سیاست‌های جبرانی در دوره آقای هاشمی چندان مورد توجه نبود و تورم بالا و حرکت کُند اصلاحات، از نتایج این بی‌توجهی بود. سیاست‌های جبرانی، کنترل‌کننده پیامدهای منفی تصمیم‌گیری‌ها هستند.
در هر تصمیمی، چه در نظام اقتصادی چه در زندگی شخصی، با یک بده-بستان مواجه هستیم. در حیات اقتصادی یک دولت و حتی یک بنگاه اقتصادی، نمی‌توان تصمیمی گرفت که تمام آن منفعت باشد. هر تصمیمی دستاوردی دارد که به‌علت همان دستاورد آن را انجام می‌دهیم و پیامدها یا عواقب منفی آن را می‌پذیریم. بهترین تصمیم‌گیری اقتصادی زمانی انجام می‌شود که در زمان اتخاذ، علاوه بر پیش‌بینی دستاوردها، پیامدهای آن هم برآورد شود و برای کنترل آن پیامدها و مهار آثار منفی آن، تدابیری داشته باشیم. اکثر قریب‌به اتفاق پیامدهای منفی می‌تواند از محل عواید همین تصمیم اقتصادی، تأمین مالی شود.
وقتی سیاست تک‌نرخی کردن ارز را در پیش می‌گیریم و نرخ را اصلاح می‌کنیم، درآمد دولت افزایش می‌یابد، فساد ناشی از ارز چندنرخی کم می‌شود، معاملات شفاف می‌شود، اما تأثیر منفی این تصمیم بر تورم قابل مشاهده است. برای آن پیامد منفی باید فکری کرد. بخشی از درآمدهای ناشی از آن را می‌توان به جبران تورم ایجاد شده اختصاص داد. بخش بزرگی از پیامدهای منفی خصوصی‌سازی هم از درآمدهای ناشی از خصوصی‌سازی، قابل جبران است.
وقتی شرکت دولتی را با نیروی زیاد خصوصی می‌کنیم، بخش خصوصی به دنبال کاهش نیرو برای افزایش بهره‌وری است. درآمدی که دولت بابت خصوصی‌سازی به‌دست آورده، می‌تواند در یک صندوق تجمیع شود و برای دوره بیکاری و آموزش نیروی کار صرف شود تا زمانی که شغل دیگری پیدا کنند. نمی‌توان به عواقب ناشی از خصوصی‌سازی بی‌اعتنا بود. خصوصی‌سازی تصمیم خوبی است، اما این پیامد منفی را دارد.
**طرح ساماندهی اقتصادی
ایرناپلاس: شما در دولت آقای خاتمی وزیر اقتصاد بودید و اتفاقاً تک‌نرخی کردن ارز هم در دوره شما اتفاق افتاد؛ آیا آنچه اشاره کردید در آن زمان رعایت شد؟
مظاهری: دوره آقای خاتمی، اصلاح ساختار اقتصادی همراه با سیاست‌های جبرانی بود. این سیاست‌ها جزیی از اصول «طرح ساماندهی اقتصادی» بودند که در دوره اول ریاست جمهوری آقای خاتمی آغاز شد و اصول حاکم بر اصلاح اقتصادی با توجه به سیاست‌های جبرانی در نظر گرفته شده بود.
از اصول اولیه این طرح آن بود که دولت برای کسب درآمد و تأمین نیازهای خزانه از ابزار افزایش نرخ ارز استفاده نکند. شاید بتوان گفت این اصل، اشاره به هشت سال قبل داشت که وقتی نرخ ارز بالا رفت، درآمد دولت افزایش یافت. البته در کنار این، تصمیم گرفته شد دولت از صادرات در برابر تفاوت نرخ تورم داخلی و خارجی حمایت کند. ایجاد صندوق ذخیره ارزی از دیگر موارد این طرح بود که برای اجرای آن، از دستگاه‌های دولتی نظرخواهی شد. بیشتر دستگاه‌ها موافقت کردند، اما وزارت اقتصاد و امور دارایی و بانک مرکزی در ابتدا مخالف تشکیل صندوق ذخیره ارزی بودند که با پافشاری، پیگیری و حمایت شخص آقای خاتمی به‌عنوان رئیس‌جمهوری این تصمیم اجرایی شد. من در آن زمان رئیس دفتر خدمات مشاوره رئیس‌جمهور و دبیر ستاد اقتصادی دولت بودم.
پایه استدلالی و مبنای تشکیل صندوق ذخیره ارزی که پیشنهاد اولیه آن را من به آقای خاتمی دادم از این قرار بود که پول حاصل از فروش نفت خام، درآمد نیست. بلکه از نظر حسابداری، تبدیل دارایی است. درآمد آن چیزی است که به ازای ارائه خدمات و تولید ایجاد شود. مثلاً اگر شما به‌عنوان یک فرد، منزل خود را بفروشید، مبلغی که از فروش منزل خود به دست آورده‌اید، درآمد شما نیست. در واقع شما دارایی خود را نقد کرده‌اید. همین استدلال درباره فروش نفت وجود دارد. پول حاصل از فروش نفت خام، عواید حاصل از فروش دارایی‌های ثابت است، پس درآمد دولت نیست و نباید عواید حاصل از فروش دارایی‌های ثابت را درآمد دولت در نظر بگیریم.
درآمد دولت از مالیات، گمرک، سود سهام، خدمات و انحصارات دولت به دست می‌آید و دولت نباید برای تأمین هزینه‌های جاری خود، دارایی‌هایش را به فروش برساند. استدلال ما این بود که باید ارز حاصل از صادرات نفت خام را کنار بگذاریم و آن را به‌عنوان پول حاصل از فروش دارایی ثابت و نه درآمد، در نظر بگیریم.
**مقدمات تشکیل صندوق ذخیره ارزی
ایرناپلاس: اهدافی که برای این صندوق در نظر گرفته شده بود شامل چه مواردی می‌شد؟
مظاهری: آنچه گفتم مقدمه تشکیل صندوق ذخیره ارزی بود؛ از آنجایی که به‌صورت ضربتی قابل اجرا نبود و دولت سال‌ها وابسته به درآمد نفت بود قرار شد هر سال بخشی از عواید حاصل از فروش نفت به آن واریز شود و به‌صورت صندوقی باشد که به بخش خصوصی تسهیلات ارزی بدهد و حتی تبدیل به ریال هم نگردد تابیماری هلندی ایجاد نشود.
از نتایج مثبت این تصمیم این بود که اولاً عواید حاصل از فروش نفت خام به‌عنوان درآمد منظور نمی‌شود. ثانیاً منبعی برای تأمین اعتبار و سرمایه‌گذاری بخش خصوصی ایجاد می‌شود و ثالثاً به ریال تبدیل نشود و به‌صورت ارز باقی بماند تا عامل تورم داخل کشور نباشد. البته به دلیل مخالفت‌های اولیه، این سازوکار ابتدا به‌صورت حساب ذخیره شروع به کار کرد و بعدها به صندوق ذخیره ارزی تبدیل شد که هیئت مدیره داشته باشد و در کشورهای دیگر هم موارد مشابه موفق وجود دارد.
ایرناپلاس: چه اقدام شاخص اقتصادی دیگری در دولت اصلاحات انجام شد؟
مظاهری: کار دیگری که در طرح ساماندهی اقتصادی انجام شد، کاهش نرخ مالیاتی برای افزایش درآمد دولت بود. نرخ مالیات مستقیم از 64 درصد به 25 درصد کاهش پیدا کرد. نرخ 64 درصدی پلکانی بود و از سود 30 میلیون تومان و بیشتر گرفته می‌شد. استدلال دولت آقای خاتمی این بود که انگیزه پرداخت چنین مالیاتی وجود ندارد و این نرخ موجب فرار مالیاتی یا کاهش تولید می‌شود. در برخی موارد هم مالیات علی‌الحساب و علی‌الرأس وجود داشت که بعضی از شرکت‌ها ناچار به پرداخت مالیاتی بیشتر از سودشان می‌شدند.
اصلاح اصلی در نظام مالیاتی این بود که نرخ 20 درصد در نظر گرفته شود. استدلال ارائه شده برای تعیین این نرخ علاوه بر بررسی کارشناسی، سازگاری با فطرت طبیعت و بحث خمس بود که در نهایت مجلس نرخ ساده 25 درصد را به‌صورت خوداظهاری تصویب کرد.
این بررسی را در گفت‌وگو با طهماسب مظاهری انجام دادیم که در بخش عمده‌ای از این دوران، در مسئولیت‌های مختلفی حضور داشته و با پیچ و خم‌های این مسیر به‌خوبی آشناست. مرد پرمشغله و البته صبوری که تجربه حضور در سازمان برنامه و بودجه، ستاد اقتصادی دولت، وزارت اقتصاد و بانک مرکزی را دارد و می‌تواند چرایی و چگونگی مسایل و رخداد‌های اقتصادی ایران را ریشه‌یابی و آسیب‌شناسی کند.
وقتی موضوع مصاحبه و محورهای گفت‌وگو را با وی در میان گذاشتیم، بعد از کمی تأمل گفت: من اقتصاد ایران بعد از انقلاب را به چند دوره تقسیم می‌کنم و در هر دوره با توجه به شرایط دوره پاسخ می‌دهم.
آنچه در ادامه می‌آید، بخش اول گفت‌وگوی ایرناپلاس با طهماسب مظاهری است که از پیروزی انقلاب تا پایان دولت اصلاحات را در برمی‌گیرد.
**قانونگذاری در واکنش به مشکلات و کنترل نرخ ارز
ایرناپلاس: بحبوحه انقلاب اسلامی و با فاصله کمی از آن جنگ تحمیلی، شرایط خاصی را بر کشور حاکم کرد؛ الزامات سیاستگذاری اقتصادی در آن دوران چه بود؟
مظاهری: اولین دوره قابل بررسی در اقتصاد بعد از انقلاب را می‌توان از بهمن 1357تا شروع جنگ تحمیلی در سال 1359 دانست. در این دوره، تشکیل شورای انقلاب و آغاز جنگ تحمیلی در شهریور 1359 را داریم که دوره تغییر نظام سیاسی و اقتصادی کشور است. شور و هیجان پیروزی انقلاب در همه سطوح از جمله سیاست‌های اقتصادی حاکم بود و بخشی از قوانین اقتصادی با تصمیمات شورای انقلاب و بخش دیگر در قالب قانون اساسی و پس از آن، با تشکیل مجلس شورای اسلامی اتخاذ شد.
برخی از تصمیمات اقتصادی و قوانین این دوره، در واکنش به انتقادات، ایرادها و مشکلاتی بود که در ذهن مسئولان آن زمان وجود داشت که از جمله آن‌ها، می‌توان به قانون ملی شدن بانک‌ها، قانون اداره امور بانک‌های دولتی و قانونی که به قانون حفاظت از صنایع مشهور بود، اشاره کرد. همچنین در این دوره، نظام کنترل نرخ ارز برای جلوگیری از خروج سرمایه توسط مقامات رژیم سابق اتخاذ شد.
در کنار این تصمیمات، پدیده بیرون راندن مدیران واحدهای صنعتی از بخش تولید را داشتیم که خلأ مدیریت در واحدهای صنعتی و کاهش فعالیت‌های تولیدی را برای بخشی از صنایع به‌خصوص صنایع بزرگ ایجاد کرد. البته بخش کشاورزی، صدمه جدی نخورد، چون از پیش از انقلاب و حتی تا امروز، بیش از 90 درصد از بخش کشاورزی ما توسط بخش خصوصی اداره می‌شود. بخش کشاورزی در این دوره با همان تکنولوژی موجود و با کمترین آسیب، فعالیت خود را در این دوره کوتاه ادامه داد.
**کنترل مرکزی دولت، اقتضای شرایط جنگ
ایرناپلاس: با فاصله کمی از پیروزی انقلاب اسلامی، یک جنگ هشت‌ساله به کشور تحمیل شد که خسارات زیادی از نظر جانی و مالی (خصوصاً در حوزه زیرساخت) به کشورمان وارد کرد. افزون بر این، مصروف کردن منابع و امکانات در راستای پیشبرد جنگ نیز مسئله‌ای طبیعی است. در این دوران سیاستگذاری اقتصادی چگونه بود؟
مظاهری: بله، در دوران جنگ، اقتصاد ما خواه ناخواه باید متناسب با ویژگی‌های شرایط جنگی شکل می‌گرفت. جنگ هشت‌ساله نابرابری که در یک طرف آن، ایران بود با همه ظرفیت‌ها، مردم غیور و جوانانی با شهامت و البته تعداد اندکی از کشورهای خارجی که همراه ما بودند و تا حدودی کمک می‌کردند مانند لیبی، سوریه و کره شمالی. در طرف دیگر، عراق با همه ظرفیت‌های مالی و فنی و با پشتیبانی بسیاری از کشورهای دنیا قرار داشت. از جمله ابزارهای حمایتی و امکانات صدام، میراژهای فرانسه، آواکس‌های آمریکا، میگ‌های روسیه، بمب‌های شیمیایی آلمان و پول عربستان بود که با استفاده از این‌ها به ما صدمه می‌زد.
البته نتیجه این جنگ نابرابر، بیرون راندن صدام از خاک کشور بود و کشورهای بزرگ دنیا که حامی عراق بودند وقتی شکست عراق در غلبه بر ایران را دیدند، قطعنامه 598 را صادر کردند و امام هم با این روحیه که ما بنای تجاوز نداریم، آن را پذیرفتند. این یک خلاصه‌ای از دوران جنگ بود که نتایج اقتصادی به دنبال داشت.
در آن شرایط نابرابر، مأموریتی که به‌عنوان اولویت توسط امام خمینی(ره) برای دولت و حکومت تعیین شده بود «پشتیبانی تسلیحاتی و لجستیک از رزمندگان» و «تأمین معیشت قابل قبول و سهل برای مردم و جلوگیری از ایجاد شرایط سخت، قحطی یا گرانی سنگین » بود که در دوران جنگ برای هر کشوری رخ می‌دهد. دولت برای اینکه این دو وظیفه را انجام دهد به‌ناچار، نظام اقتصادی کشور را متناسب با شرایط اقتصادی جنگ تنظیم کرد.
شرایط اقتصادی جنگ ایجاب می‌کند که نظام ارزی چندنرخی، تحت کنترل و نظارت دولت باشد؛ تأمین کالا و خدمات وارداتی و به‌خصوص معیشتی، با نظارت، مراقبت و قیمت‌گذاری دولت انجام شود؛ سرمایه‌گذاری‌های جدید در قالب موافقت‌نامه‌های اصولی صورت گیرد؛ تمرکز اداری در اختیار وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های دولتی باشد و نظام بانکی، پولی و بازار سرمایه به‌صورت نظام‌های اداری و با کنترل مرکزی از سوی دولت تنظیم شود که این تصمیمات، سلیقه، ابتکار یا ابداع دولت ایران نبود.
در طول تاریخ، همه کشورها در شرایط جنگ، اقدامات مشابه را برای مدیریت و حفظ کشور و همچنین مقابله با دشمن انجام می‌دهند. آخرین تجارب از این نوع تصمیمات اقتصادی را می‌توان در دوران جنگ جهانی دوم و در کشور انگلستان مشاهده کرد که در مقابل آلمان انجام شد. حتی آلمان هم نظام حکومت تمرکزگرای نازیسم را برای پیشبرد اهداف خود حاکم کرد. فرانسه، ژاپن، ایتالیا و سایر کشورها به‌ناچار در زمان جنگ، تصمیماتی را اتخاذ کردند که ما نیز در دستور کار قرار دادیم.
**توفیق دولت موسوی در رسیدگی به اولویت‌های اقتصادی امام
ایرناپلاس: ارزیابی شما از عملکرد دولت دوران جنگ چیست؟ آیا در اجرای اولویت‌هایی که امام تعیین کرده بودند، موفق عمل کرد؟
مظاهری: به نظر من در این دوره هیئت دولت و به‌طور خاص آقای مهندس موسوی در اجرای این اولویت‌های تعیین‌شده عملکرد موفقیت‌آمیزی داشتند و در شرایطی که کشتی‌های نفت‌کش که درآمدهای نفتی ما را تأمین می‌کردند، از حملات موشکی مصون نبودند، مردم سختی، گرانی و کمبود کالا را احساس نمی‌کردند و نیازهای معیشتی تأمین شده بود و دغدغه نیازهای اولیه را نداشتیم، البته کالاهای لوکس کمتر بود یا وجود نداشت.
طرح‌های عمرانی اولویت بعدی دوران جنگ بود. از ویژگی‌های این دوره، تعطیل نشدن طرح‌های عمرانی است. با وجود جنگ، فرصتی برای توسعه امور زیربنایی کشور وجود نداشت. حجم طرح‌های عمرانی به‌شدت محدود شد، اما هیچ‌گاه صفر نشد. بانک‌های ما دولتی شد و نرخ‌های چندگانه برای ارز تعیین شد و حتی در اواخر دوران جنگ، کسانی که کامیون داشتند موظف به خدمت به جبهه‌ها بودند که این‌ها، الزامات دوران جنگ است.
همان‌طور که تجربه انگلستان در دوران جنگ جهانی دوم نشان می‌دهد، در آن دوران با دستور چرچیل، کارخانه‌ها خط تولید خود را برای تولید ادوات جنگی تغییر می‌دادند. یعنی فعالیت تولیدی کارخانه‌ها، بر اساس دستور دولت تعیین می‌شد و این اقتضای سیاست‌های اقتصادی دوران جنگ است و دولت در این زمینه، کار ماندگاری انجام داد. البته پشتوانه این سیاست‌های اقتصادی، همت مردم بود.
**سه وظیفه دولت‌ها بعد از جنگ
ایرناپلاس: هنگامی که جنگ تمام شد، دولت باید چه کاری انجام می‌داد تا شرایط اقتصادی عادی شود؟
مظاهری: معمولاً هر کشوری بعد از جنگ، سه کار را انجام می‌دهد. اول، بازسازی مناطق جنگ‌زده و خرابی‌های جنگ و بازگرداندن جریان عادی زندگی به شهرهای درگیر جنگ است. دوم، اصلاح سیاست‌های اقتصادی است که به دلیل شرایط جنگی، به سیاست‌های اقتصادی تمرکزگرایانه تبدیل شده است. کشورها پس از جنگ، سیاست‌های اقتصادی را به شرایط عادی باز می‌گردانند که این اقدام در دولت آقای هاشمی، برنامه تعدیل ساختار اقتصادی نام گرفت. سومین اقدام دولت‌ها بعد از جنگ، توسعه طرح‌های عمرانی و زیربنایی کشور به‌منظور جبران عقب‌ماندگی‌های دوران جنگ است.
کشور ما پیش از انقلاب از نظر تجهیزات و امکانات زیربنایی، کشور فقیری بود و به‌جز چند شهر بزرگ، بقیه کشور به‌لحاظ زیربنایی، سد، پتروشیمی، مسیرهای ارتباطی و امکانات طرح‌های بزرگ، ضعیف بود. در زمینه راه‌آهن هم به غیر از راه‌آهن سراسری که متفقین در دوران جنگ جهانی دوم ساختند، مسیرهای ارتباطی ضعیفی داشتیم. در دوره اول بعد از انقلاب فرصتی برای این کار نبود و در دوره دوم به دلیل جنگ، این مسائل در اولویت نبود.
بعد از جنگ، رفع کمبودهای زیربنایی کشور و عقب‌ماندگی‌های دوران جنگ به‌عنوان یک اولویت در نظر گرفته شد. هر کشوری بعد از جنگ، این کارها را انجام می‌دهد. در تجربه کشورها می‌بینیم به دلیل حجم سنگین منابع مورد نیاز، این سه کار به‌تدریج انجام می‌شود. اول خرابی‌ها را آباد می‌کنند، بعد اصلاحات ساختاری انجام می‌شود و پس از آن در بلندمدت، برنامه‌های توسعه‌ای را اجرا می‌کنند.
**جسارت مرحوم هاشمی برای پیشبرد همزمان سه حوزه
ایرناپلاس: دولت مرحوم هاشمی که از آن به‌عنوان دولت سازندگی یاد می‌شود، این اولویت‌ها را رعایت کرد؟
مظاهری: آقای هاشمی به‌عنوان رئیس‌جمهوری و البته دولت و همین‌طور مجلس و رهبری، این همت، جرئت، جسارت و شهامت را از خود نشان دادند که این سه کار را همزمان انجام دهند؛ یعنی، بازسازی خرابی‌های جنگ، تعدیل اقتصادی و توسعه طرح‌های عمرانی همزمان با هم شروع شد که کار بزرگی بود.
بخش زیادی از خرابی‌های جنگ در آن هشت سال بازسازی شد و حیات و زندگی به شهرها بازگشت. طرح تعدیل اقتصادی به سمت آزادسازی نظام‌های اقتصادی مدیریت شده حرکت کرد. مقدمات فعالیت بانک‌های خصوصی در اواخر این دوره تنظیم شد. اصلاح سیاست‌های پولی و بانکی، تقویت بازار سرمایه و گسترش بیمه‌های تجاری و بیمه مرکزی از اقدامات این دوره بود.
در آن زمان نرخ‌های چندگانه ارز که از الزامات دوران جنگ بود به‌سمت تک‌نرخی شدن رفت. در دوران جنگ حدود 40 نرخ مختلف ارز برای مصارف گوناگون وجود داشت که در انتهای این دوره به سه نرخ تبدیل شد. مورد دیگر خصوصی‌سازی واحدهای دولتی بود که در همان دوره انجام شد.
از تبعات انجام همزمان بازسازی، اصلاح ساختاری و طرح‌های توسعه‌ای، افزایش نرخ تورم بود. به‌طوری که در سال 1374، تورم 49 درصدی را در هزینه‌های زندگی و تورم 61 درصدی را در قیمتهای عمده‌فروشی تجربه کردیم. این پدیده به‌طور طبیعی، نتیجه این اقدامات همزمان بود که برای آن، سیاست‌های اقتصادی از اقتصاد متمرکز دولتی به سمت سیاست‌های تعدیل و ایجاد رقابت در فضای کسب‌وکار تغییر جهت دادند.
**سیاست‌های جبرانی در دولت خاتمی
ایرناپلاس: آیا در دوران اصلاحات نیز این سیاست‌ها به‌صورت همزمان پیگیری شد؟
مظاهری: اجرای سیاست‌های جبرانی در کنار سیاست‌های اصلاح ساختار اقتصادی در دولت آقای خاتمی، مانع از تجربه مجدد تورم‌های سنگین دوران آقای هاشمی شد. سیاست‌های جبرانی در دوره آقای هاشمی چندان مورد توجه نبود و تورم بالا و حرکت کُند اصلاحات، از نتایج این بی‌توجهی بود. سیاست‌های جبرانی، کنترل‌کننده پیامدهای منفی تصمیم‌گیری‌ها هستند.
در هر تصمیمی، چه در نظام اقتصادی چه در زندگی شخصی، با یک بده-بستان مواجه هستیم. در حیات اقتصادی یک دولت و حتی یک بنگاه اقتصادی، نمی‌توان تصمیمی گرفت که تمام آن منفعت باشد. هر تصمیمی دستاوردی دارد که به‌علت همان دستاورد آن را انجام می‌دهیم و پیامدها یا عواقب منفی آن را می‌پذیریم. بهترین تصمیم‌گیری اقتصادی زمانی انجام می‌شود که در زمان اتخاذ، علاوه بر پیش‌بینی دستاوردها، پیامدهای آن هم برآورد شود و برای کنترل آن پیامدها و مهار آثار منفی آن، تدابیری داشته باشیم. اکثر قریب‌به اتفاق پیامدهای منفی می‌تواند از محل عواید همین تصمیم اقتصادی، تأمین مالی شود.
وقتی سیاست تک‌نرخی کردن ارز را در پیش می‌گیریم و نرخ را اصلاح می‌کنیم، درآمد دولت افزایش می‌یابد، فساد ناشی از ارز چندنرخی کم می‌شود، معاملات شفاف می‌شود، اما تأثیر منفی این تصمیم بر تورم قابل مشاهده است. برای آن پیامد منفی باید فکری کرد. بخشی از درآمدهای ناشی از آن را می‌توان به جبران تورم ایجاد شده اختصاص داد. بخش بزرگی از پیامدهای منفی خصوصی‌سازی هم از درآمدهای ناشی از خصوصی‌سازی، قابل جبران است.
وقتی شرکت دولتی را با نیروی زیاد خصوصی می‌کنیم، بخش خصوصی به دنبال کاهش نیرو برای افزایش بهره‌وری است. درآمدی که دولت بابت خصوصی‌سازی به‌دست آورده، می‌تواند در یک صندوق تجمیع شود و برای دوره بیکاری و آموزش نیروی کار صرف شود تا زمانی که شغل دیگری پیدا کنند. نمی‌توان به عواقب ناشی از خصوصی‌سازی بی‌اعتنا بود. خصوصی‌سازی تصمیم خوبی است، اما این پیامد منفی را دارد.
**طرح ساماندهی اقتصادی
ایرناپلاس: شما در دولت آقای خاتمی وزیر اقتصاد بودید و اتفاقاً تک‌نرخی کردن ارز هم در دوره شما اتفاق افتاد؛ آیا آنچه اشاره کردید در آن زمان رعایت شد؟
مظاهری: دوره آقای خاتمی، اصلاح ساختار اقتصادی همراه با سیاست‌های جبرانی بود. این سیاست‌ها جزیی از اصول «طرح ساماندهی اقتصادی» بودند که در دوره اول ریاست جمهوری آقای خاتمی آغاز شد و اصول حاکم بر اصلاح اقتصادی با توجه به سیاست‌های جبرانی در نظر گرفته شده بود.
از اصول اولیه این طرح آن بود که دولت برای کسب درآمد و تأمین نیازهای خزانه از ابزار افزایش نرخ ارز استفاده نکند. شاید بتوان گفت این اصل، اشاره به هشت سال قبل داشت که وقتی نرخ ارز بالا رفت، درآمد دولت افزایش یافت. البته در کنار این، تصمیم گرفته شد دولت از صادرات در برابر تفاوت نرخ تورم داخلی و خارجی حمایت کند. ایجاد صندوق ذخیره ارزی از دیگر موارد این طرح بود که برای اجرای آن، از دستگاه‌های دولتی نظرخواهی شد. بیشتر دستگاه‌ها موافقت کردند، اما وزارت اقتصاد و امور دارایی و بانک مرکزی در ابتدا مخالف تشکیل صندوق ذخیره ارزی بودند که با پافشاری، پیگیری و حمایت شخص آقای خاتمی به‌عنوان رئیس‌جمهوری این تصمیم اجرایی شد. من در آن زمان رئیس دفتر خدمات مشاوره رئیس‌جمهور و دبیر ستاد اقتصادی دولت بودم.
پایه استدلالی و مبنای تشکیل صندوق ذخیره ارزی که پیشنهاد اولیه آن را من به آقای خاتمی دادم از این قرار بود که پول حاصل از فروش نفت خام، درآمد نیست. بلکه از نظر حسابداری، تبدیل دارایی است. درآمد آن چیزی است که به ازای ارائه خدمات و تولید ایجاد شود. مثلاً اگر شما به‌عنوان یک فرد، منزل خود را بفروشید، مبلغی که از فروش منزل خود به دست آورده‌اید، درآمد شما نیست. در واقع شما دارایی خود را نقد کرده‌اید. همین استدلال درباره فروش نفت وجود دارد. پول حاصل از فروش نفت خام، عواید حاصل از فروش دارایی‌های ثابت است، پس درآمد دولت نیست و نباید عواید حاصل از فروش دارایی‌های ثابت را درآمد دولت در نظر بگیریم.
درآمد دولت از مالیات، گمرک، سود سهام، خدمات و انحصارات دولت به دست می‌آید و دولت نباید برای تأمین هزینه‌های جاری خود، دارایی‌هایش را به فروش برساند. استدلال ما این بود که باید ارز حاصل از صادرات نفت خام را کنار بگذاریم و آن را به‌عنوان پول حاصل از فروش دارایی ثابت و نه درآمد، در نظر بگیریم.
**مقدمات تشکیل صندوق ذخیره ارزی
ایرناپلاس: اهدافی که برای این صندوق در نظر گرفته شده بود شامل چه مواردی می‌شد؟
مظاهری: آنچه گفتم مقدمه تشکیل صندوق ذخیره ارزی بود؛ از آنجایی که به‌صورت ضربتی قابل اجرا نبود و دولت سال‌ها وابسته به درآمد نفت بود قرار شد هر سال بخشی از عواید حاصل از فروش نفت به آن واریز شود و به‌صورت صندوقی باشد که به بخش خصوصی تسهیلات ارزی بدهد و حتی تبدیل به ریال هم نگردد تابیماری هلندی ایجاد نشود.
از نتایج مثبت این تصمیم این بود که اولاً عواید حاصل از فروش نفت خام به‌عنوان درآمد منظور نمی‌شود. ثانیاً منبعی برای تأمین اعتبار و سرمایه‌گذاری بخش خصوصی ایجاد می‌شود و ثالثاً به ریال تبدیل نشود و به‌صورت ارز باقی بماند تا عامل تورم داخل کشور نباشد. البته به دلیل مخالفت‌های اولیه، این سازوکار ابتدا به‌صورت حساب ذخیره شروع به کار کرد و بعدها به صندوق ذخیره ارزی تبدیل شد که هیئت مدیره داشته باشد و در کشورهای دیگر هم موارد مشابه موفق وجود دارد.
ایرناپلاس: چه اقدام شاخص اقتصادی دیگری در دولت اصلاحات انجام شد؟
مظاهری: کار دیگری که در طرح ساماندهی اقتصادی انجام شد، کاهش نرخ مالیاتی برای افزایش درآمد دولت بود. نرخ مالیات مستقیم از 64 درصد به 25 درصد کاهش پیدا کرد. نرخ 64 درصدی پلکانی بود و از سود 30 میلیون تومان و بیشتر گرفته می‌شد. استدلال دولت آقای خاتمی این بود که انگیزه پرداخت چنین مالیاتی وجود ندارد و این نرخ موجب فرار مالیاتی یا کاهش تولید می‌شود. در برخی موارد هم مالیات علی‌الحساب و علی‌الرأس وجود داشت که بعضی از شرکت‌ها ناچار به پرداخت مالیاتی بیشتر از سودشان می‌شدند.
اصلاح اصلی در نظام مالیاتی این بود که نرخ 20 درصد در نظر گرفته شود. استدلال ارائه شده برای تعیین این نرخ علاوه بر بررسی کارشناسی، سازگاری با فطرت طبیعت و بحث خمس بود که در نهایت مجلس نرخ ساده 25 درصد را به‌صورت خوداظهاری تصویب کرد.
